Les propositions Balladur au crible

Suite à la publication des 20 propositions du comité Balladur sur la réforme des collectivités locales, les Artisans-Politologues dévoilent leurs 20 contre-propositions.

A vos amendements!

Proposition 1 : Favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine.

Passons sur l’aspect purement technocratique de cette proposition : donner aux régions une « taille critique de 3 à 4 millions d’habitants ». En faut-il quinze au lieu de vingt-et-une actuellement ? Le débat, accompagné de fuites plus ou moins fiables (démembrement de la Picardie ou de Poitou-Charentes), a été largement faussé par cette question.

Certes, l’efficacité doit être recherchée, mais dans toute démocratie, les institutions sont le résultat de consensus, d’équilibre entre raison et tradition.

Une réforme de la carte régionale, pour recueillir un large assentiment de la population, doit prendre en compte l’enracinement, certes récent mais réel (« Touche pas à ma Picardie ! »), de la dimension régionale dans l’imaginaire collectif français. Les régions n’ont que trente-cinq ans, elles ne sont des institutions démocratiques que depuis 1986, mais elles ont su se construire et exister, bon an mal an. Les redécouper au nom de la seule efficacité reviendrait à éloigner un peu plus les Français de leurs institutions.

Là aussi, la comparaison avec les autres pays européens n’est pas sincère. Les Lander allemands, ou les provinces italiennes ou espagnoles, se basent sur une évolution historique, et quelquefois même des réalités culturelles. Ils ne sont pas tous peuplés au minimum de 3 ou 4 millions d’habitants : Brême en Allemagne, La Rioja en Espagne, le Val d’Aoste en Italie…

En revanche, il n’est bien sûr pas question de ne rien toucher. Faut-il, par exemple, encore deux Normandies ? Faut-il ou non rectifier le tracé entre PACA et Rhône-Alpes autour de l’enclave des Papes ?

Une mesure efficace et sans doute peu susceptible d’être contestée serait de revoir les bans régionaux scindant des agglomérations, comme Redon, Beaucaire, ou Alençon…

Cet aspect technocratique évacué, cette proposition contient des avancés démocratiques, comme la modification des tracés régionaux à l’instigation des collectivités locales et après un vote de ces dernières ou un referendum local, et non plus après un vote du Parlement.

Proposition 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions.

Une mesure qui serait encore plus impopulaire que le regroupement de régions, si elle était imposée par l’Etat. Elle serait en revanche bien plus efficace, le département n’accomplissant plus, depuis le développement des chemins de fer, la mission définie en 1790 par l’Assemblée nationale : placer chaque chef-lieu à une journée de cheval maximum du reste du territoire.

Néanmoins, l’attachement des Français à cette division administrative reste viscéral, comme en témoigne la polémique sur la disparition des numéros sur les plaques d’immatriculation.

De plus, ses missions, notamment sociales, ont évolué et fait la preuve de leur efficacité, même si il demeure théoriquement possible de les transférer soit à la région, soit à des structures intercommunales (pays loi Voynet) en cas de suppression de cet échelon.

Alors que faire ? Peut-être faire disparaître le département en tant qu’entité politique, donc supprimer les conseils généraux, mais pas administrative. Il deviendrait alors une subdivision de la région, dans laquelle elle pourra déconcentrer ses services, et ainsi se rapprocher des citoyens.

Proposition 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux; en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste.

Cette mesure va dans la logique citée plus haut de fusion des départements dans la région. Elle est fortement contestée, notamment par le député (SRC) de l’Isère André Vallini, membre de la commission, qui préfère parler de proximité pour les départements et de stratégie pour les régions. De son côté, l’ancien directeur de la Datar Jean-Louis Guigou estime que ces conseillers départementaux et régionaux (territoriaux disent certains), élus de fait de proximité, ne pourront pas avoir cette vision stratégique.

Remarquons tout d’abord que cette vision pourrait être « dégagée » par une législation qui instaurerait, une bonne fois pour toutes, le mandat unique et renouvelable qu’une seule fois.

Si on penche pour la régionalisation des institutions, on peut opter pour des conseillers régionaux élus au niveau des intercommunalités, selon trois modes de scrutin :

- de liste à la proportionnelle intégrale pour les intercommunalités très urbanisée. Quatre sièges seraient mis en jeu

- idem pour les structures avec une petite ville ou une ville moyenne en son centre (seuils à définir), mais pas totalement urbanisées, avec cette fois-ci des listes de deux noms

- dans les intercommunalités à dominante rurale, les conseillers seraient désignés au scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

Ce nouveau mode de désignation aurait le mérite de rééquilibrer la représentation des villes et des campagnes (ce qui n’est absolument pas le cas aujourd’hui dans la plupart des départements), ainsi que de rendre complémentaires proximité et stratégie.

Il contribuerait également à remettre au goût du jour deux notions profondément enracinées dans l’espace français depuis deux millénaires : la cité (civitas) et le pays (pagus), en y rajoutant le phénomène plus récent des zones rurbaines ou péri-urbaines.

Le seul « inconvénient » est qu’il passera forcément par une suppression des conseils généraux.

Il reste cependant bien plus clair que cette proposition N°3, qui reste dans un entre-deux, sans doute engendré par l’âpreté des débats entre départementalistes et régionalistes au sein de la commission.

En effet, supprimer le canton, comme stipulé dans cette proposition, revient à faire tomber un des piliers des départements, tout au moins pour les plus ruraux. Donc à les affaiblir sous couvert de les conserver.

Créer des circonscriptions infra-départementales aurait au moins deux inconvénients :

- mettre en place des délimitations uniquement statistiques, déconnectées des réalités du terrain et donc de la population. Il vaut mieux donc se servir des intercommunalités comme circonscriptions électorales

- comme, idéalement, il faudra réunifier certaines agglomérations interdépartementales (Valence, Roussillon, Aire-sur-l’Adour, Mâcon…), ces circonscriptions ne pourront être infra-départementales.

Proposition 4 : achever, avant 2014, la carte de l’intercommunalité.

Une proposition qui ne souffre d’aucune contestation mais reste très vague sur sa mise en œuvre. S’il est évident que les communes isolées doivent être rattachées à une intercommunalité, la commission ne dit rien sur les modalités de rattachement. Les différentes mesures prises au tournant du siècle par Jean-Pierre Chevènement et Dominique Voynet associaient à la fois autoritarisme et choix locaux.

En réalité, un délicat équilibre doit être trouvé entre la cohérence géographique, historique et démographique des structures intercommunales et l’histoire de l’intercommunalité des territoires qu’elles recouvrent. Les structures intercommunales actuelles se sont le plus souvent créées autour de communes ayant eu l’habitude de travailler ensemble, et quelquefois aussi selon les affinités politiques du moment. Ce qui fait que, par exemple, certaines unités urbaines se retrouvent éclatées entre deux intercommunalités (Rives, Romans-sur-Isère…), malgré la continuité du bâti et les flux de population en son sein.

Un comité interministériel devra être chargé, en toute transparence, de remédier à ces dysfonctionnements. Sa mission devra bien sûr s’effectuer en concertation avec les structures concernées.

Il devra, in fine, compléter la carte des intercommunalités.

Une fois créées, ces intercommunalités pourront garder une grande souplesse dans leur périmètre. Celui-ci pourra être révisé par une commission indépendante qui s’appuiera sur des données objectives (démographie, bassins d’emploi, géographie, histoire…) pour avaliser l’adhésion ou le départ de certaines communes de la structure. Deux réserves seront émises a priori : ces communes devront se trouver à la périphérie de l’entité, afin de garantir sa continuité territoriale, et les partantes devront obligatoirement et immédiatement adhérer à une entité voisine. Le changement d’entité sera déclenché par un referendum à la majorité absolue, après décision, toujours à la majorité absolue, du conseil municipal, de l’organiser.

On pourrait alors véritablement parler de fédérations de communes.

Proposition 5: rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes.

Là aussi, une proposition raisonnable.

Pour être plus précis il sera nécessaire d’englober dans les intercommunalités les différents syndicats à vocation multiple et unique existant encore. Ne devraient subsister que ceux dont le périmètre géographique sera plus étendu que la fédération de communes, comme les Parcs nationaux ou naturels régionaux, par exemple.

Proposition 6: ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995.

Comme le souligne la commission Balladur, le travail de terrain en faveur des pays a été déterminant et important, et semble avoir atteint ses objectifs. Une seule réserve : le bouclage de la carte intercommunale nécessitera peut-être la création de nouveaux pays. C’est pourquoi cette proposition de devrait intervenir qu’une fois ce travail achevé.

Proposition 7: instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.

Là aussi c’est la sagesse même.

La solution réside dans une intercommunalité rénovée. Elle pourrait s’appuyer sur la loi PLM de 1982, qui a démontré une certaine efficacité dans les arrondissements parisiens et lyonnais et dans les secteurs marseillais.

En clair, les communes garderaient leurs conseils et leurs maires, à l’instar des arrondissements. Le conseil intercommunal serait élu en même temps que les conseils municipaux, suivant le système de fléchage de la loi PLM, tout comme le conseil de Paris.

Proposition 8: créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d’autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut.

Passons sur la liste de ces métropoles, qui ressemblent furieusement aux métropoles d’équilibre créées pour remédier au « désert français ». Sur quels critères ont-elles été choisies ? La commission ne le dit pas dans cette proposition.

A noter que cette proposition est en elle-même anti-départementaliste. Son alinea B stipule que les métropoles reprendraient les compétences sociales dévolues aux départements. Ce qui sous-entend le redécoupage, voire-même la disparition de certains d’entre eux.

En même temps, cela reviendrait à créer une nouvelle catégorie de collectivité locale, et ainsi à épaissir le millefeuille déjà conséquent des institutions locales françaises.

La commission cite les communautés urbaines, créées par la loi de 1966. Celles-ci possèdent des compétences plus larges que les communautés de communes et d’agglomération.

Une mesure plus raisonnable serait de donner les compétences des communautés urbaines à toutes les fédérations de commune.

Proposition 9: permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l’intégration des communes.

On se retrouve ici avec le même discours décliniste que dans la proposition N°1. Qu’entend la commission par « nombre raisonnable » de communes ?

La commune est la brique de la démocratie française. Le grand nombre de communes n’est pas forcément un handicap. Le fait que de petits groupements humains, ne dépassant quelquefois pas quelques dizaines de citoyens, puissent élire leur représentant est un signe de vitalité démocratique et d’implication dans la vie politique.

Le problème ne vient pas en fait du nombre de communes, mais de leurs compétences, que les plus petites d’entre elles ont du mal à tenir du fait d’un manque de moyens humain et financier. Ce sont ces compétences qu’il faut ventiler, et non les communes qu’il faut fusionner, les expériences du passé ayant largement démontré les limites de cet exercice, surtout quand il était pratiqué de manière autoritaire.

Or, c’est un peu ce que la commission propose en maniant la carotte et le bâton avec les aides à l’intégration.

La contre-proposition des Artisans-Politologues sur le point 4 (fédérations de communes) permet une plus grande efficacité tout en conservant les communes, auxquels les Français sont très attachés.

Proposition 10: réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux.

Sage proposition sur le fond, tant les exécutifs ressemblent, dans certaines structures, à des armées mexicaines, avec des compétences quelquefois pour le moins fantaisistes. La création des fédérations de communes pourrait aussi éclaircir les attributions de chacun, tels des adjoints au maire des communes PLM.

Proposition 11: confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions.

Une proposition tout à fait logique, qui a également le mérite de donner davantage de compétences à l’échelon le plus proche du citoyen. On peut cependant regretter qu’elle entretienne une certaine confusion entre trois entités (communes, communes nouvelles, métropoles). Là encore, la solution réside dans les fédérations de communes, octroyant aux communes une autonomie au moins égale à celle dont jouissent les arrondissements parisiens et lyonnais et les secteurs marseillais, et bénéficiant de larges compétences. Si l’on supprime les départements, leurs compétences seront ventilées entre les fédérations de communes et les régions.

Proposition 12: clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l’Etat.

Autre proposition raisonnable, même si l’intervention des certaines collectivités locales en dehors de leur champ de compétence permettent actuellement de faire avancer de nombreux dossiers. La commission laisse une porte ouverte en ne rejetant pas la notion de délégations de compétences.

Proposition 13: prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés.

Une proposition très intéressante, que ne manqueront pas de pointer les détracteurs des travaux de la commission. Certes, les doublons se multiplient entre les services de l’Etat et ceux des collectivités locales, mais cette proposition pourrait devenir le faux nez d’un désengagement de l’Etat de ses territoires. Donner davantage de compétences aux collectivités est une chose, assurer la continuité territoriale des services publics et l’égalité de tous devant eux en est une autre. Une véritable rénovation de la République serait de donner des pouvoirs élargis aux régions (pourquoi pas en ouvrant un débat pour trouver un équilibre entre jacobins et girondins), avec un outil de péréquation contrôlé par l’Etat, qui corrigerait les inégalités qui en découleraient inévitablement.

Proposition 14: définir, dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale.

Toute mesure visant à accroître la transparence des dépenses publiques, à quelque niveau que ce soit, est bonne à prendre.

Proposition 15: réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les six ans.

Rien à redire tant cette fiscalité, fixée en 1970, est devenue depuis injuste et mal adaptée.

Proposition 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises.

D’autres propositions ont été émises depuis (notamment une taxe sur les distributeurs automatiques de billets…). Le débat reste ouvert. A noter que la commission a eu la sagesse de ne pas proposer d’éco-taxe, qui, par définition, est appelée à voir ses ressources diminuer…

Proposition 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition.

Une proposition qui va dans le sens de la simplification administrative… qui n’est pas proposée par la commission. Comment limiter ces cumuls si on ne supprime pas au moins un échelon ? Les Artisans-Politologues, dans l’hypothèse d’une suppression du département, proposent que les fédérations de communes aient les mêmes compétences fiscales que les communautés urbaines.

Proposition 18: créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d’une consultation associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques.

Sans doute la proposition, avec la N°1, qui a fait couler le plus d’encre et de salive. Il convient cependant de ne pas traiter le cas de Paris et de l’Ile-de-France à la légère.

Comment gérer une région très peuplée, quasiment entièrement urbaine et péri-urbaine, et abritant l’une des plus grandes agglomérations européennes ?

Deux solutions pourraient être envisagées :

- Eriger toute la région en une super fédération de communes. Le conseil régional serait supprimé et ses compétences transférées à cette nouvelle entité. Les secteurs les plus ruraux seraient rattachés aux régions voisines. Cette hypothèse, peu coûteuse puisque supprimant de nombreux échelons, aurait l’avantage de donner à l’agglomération parisienne, aujourd’hui éclatée entre tous les départements franciliens, une vue d’ensemble sur ses grands projets d’aménagement. Le principal inconvénient réside dans le nombre très élevé de communes qui, par conséquent, ne pourraient pas toutes être représentées au conseil communautaire.

- Garder la région telle quelle en effectuant les ajustements nécessaires pour réunifier les agglomérations interrégionales (Creil, Malesherbes…). Cependant, l’agglomération parisienne serait divisée en six fédérations de communes : le centre, reprenant les contours du Grand Paris proposés par la commission, et cinq satellites. Ces derniers seraient organisés autour des villes nouvelles créées après la réforme Delouvrier de 1964 : Cergy-Pontoise pour la partie Val-d’Oise de l’agglomération, Evry pour l’Essonne, Melun-Sénart pour le sud de la Seine-et-Marne, Marne-la-Vallée – Val-Maubuée pour le nord de la Seine-et-Marne, et Saint-Quentin-en-Yvelines pour les Yvelines. Les zones urbaines non comprises dans la continuité du bâti formeraient leurs propres fédérations de communes : Meaux, Rambouillet, Beaumont-sur-Oise… Plus compliquée et plus coûteuse, cette solution permettrait au conseil régional de subsister avec des pouvoirs élargis en matière d’aménagement.

A noter que dans tous les cas, les départements disparaissent.

Proposition 19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l’Assemblée de Corse.

Les particularités géographiques et culturelles de la Corse, ainsi que l’histoire politique des trente dernières années, ont abouti au mode de scrutin actuel de l’assemblée de cette collectivité territoriale. A noter que le nouveau mode de désignation des conseiller régionaux depuis 2004 s’en est un peu rapproché, avec cependant des seuils de maintien au second tour plus élevés, une prime majoritaire plus importante.

Les Artisans-Politologues proposent d’étendre à la Corse le mode de scrutin décrit dans la contre-proposition N°3. Ainsi que d’étendre, après état des lieux (contre-proposition 13), tout ou partie des compétences de la collectivité locale de Corse à toutes les régions françaises.

Proposition 20: instaurer, dans les départements et régions d’outre-mer, une assemblée unique.

Il paraît logique que si le département devait disparaître, cette proposition serait appliquée.

Rédacteur: Emmanuel SAINT-BONNET

POUR EN SAVOIR PLUS

PDF original des 20 propositions téléchargeable sur http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/